关于《陕西省防震减灾条例（草案）》的说明

--1999年11月22日在陕西省第九界人民代表大会常务委员会第十二次会议上

陕西省地震局局长原廷宏

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委托，现对《陕西省防震减灾条例（草案）》有关问题作如下说明、请予审议：

一、制定本《条例》的必要性

地震灾害是我国最严重的自然灾害之一，是影响国民经济建设和社会发展的严重制约因素。我国地震活动具有频度高、强度大、分布范围广的特点。据统计，1949年至1991年间，我国因地震灾害造成的死亡人数占全部自然灾害死亡人数的54％，直接经济损失占6％。

历史上我省及邻省都是地震活动较强的地区之一，省内尤其是关中地区，存在发生强震的地质构造背景。有史以来，全省境内共发生有感地震400余次，其中6级以上强震9次，8次都发生在关中地区。

无论是本省还是邻省区强震的发生都给我省人民带来了深重的灾难。1556年的华县8级大地震，死亡人数达83万之多，列为世界地震死亡人数之最。这次地震使西安大部分房屋遭到破坏。1568年5月15日西安6.75级地震给西安及邻区造成严重破坏，据史书记载“从兴平到咸阳至泾阳一处较甚一处，至高陵则举城无完室，举室无完人，悲号声彻于四境”，临潼、咸宁、长安等县“莫不皆然”；1920年12月 26日宁夏海源8.5级地震，史料记载：“陕西西安、延安、平凉、庆阳、巩昌、泾中府属地震，倾倒城垣、楼垛、堤坝庐舍，压死兵民三万一千余人及牛马牲畜无算”。

据1990年第三代中国地震烈度区划图，我省43个县（市、区）位于七度或七度以上的地震高烈度区。1995年以来，我省的咸阳、西安及其以东的关中地区被划分为今后较长一段时期（十年左右）的国家级地震重点监视防御区。

1998年元月5日泾阳发生 4.8级地震，1999年6月14日阎良关山发生3 .7级，10月5日在大荔朝邑（1501年7．0级地震震中区）又发生3．5级地震，10月29日合阳发生2. 8级地震，均预示着我省及周邻地区地震活动明显增强。可见，我省地震的形势是比较严峻的。

为了确保社会主义事业顺利进行和减轻人民生命财产的损失，必须持之以恒地采取一切可能采取的措施，加强全省防震减灾工作。由于防震减灾工作是一项社会系统工程，它涉及社会的方方面面，需要综合运用各种行政、经济和法律手段，才能全面推进。为此，必须根据党的十五大提出的“依法治国”的基本方略，加快防震减灾立法步伐。实践证明，充分发挥社会主义制度的优越性和政府的权威，积极主动地开展协调一致的社会行动，切实加强地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建等方面的工作，是防震减灾工作取得实效的关键。

《中华人民共和国防震减灾法》的公布实施，为防震减灾工作的开展提供了法律依据。但是，目前在贯彻《中华人民共和国防震减灾法》和国务院有关《条例》及落实“防御与救助相结合”的方针，最大限度减轻地震灾害方面，还存在一些突出问题，需要通过地方立法加以解决。这些问题主要是：一是我省很多地震活动区，没有真正把防震减灾工作纳入本行政区的国民经济和社会发展计划，没有贯彻经济建设和减灾一起抓的方针，平时对此项工作的支持力度不够。二是社会主义市场经济体制下，各级政府及有关部门在防震减灾工作中的权力和职责及社会团体和公民个人在防震减灾工作中的权利和义务等，需要加以规范。三是我省地震监测设施和地震观测环境不断遭到干扰和破坏，致使观测资料的质量无法保证，有的造成年期积累的资料中断甚至被废弃，严重影响了地震监测预报的正常进行。四是建设工程的抗震设防要求管理难以落到实处，不少部门和地方不能正确处理长远利益和眼前利益的关系，进行工程建设时采取抗震设防措施不力，甚至不愿意采取抗震设防措施。使一些新建、改建、扩建工程没有按照规定进行抗震设防，留下了致灾隐患。不少生命线工程的抗震能力薄弱，一些重点监视防御区的次生灾害源防范措施不力。五是地震应急的实际反应能力较差，一些部门和地方的应急预案还有待完善，重点监视防御区的应急预案有待落实，有些地方的应急机构不健全，应急通信设备陈旧、落后，不能适应应急工作的要求。六是在迅速、高效有序地开展震后救灾与重建工作方面有待进一步规范和完善，尤其是有效的救灾技术和装备有待开发和落实。

由此可见，要切实做到依法行政，推进全省防震减灾事业的发展，必须加强我省地震立法工作。要结合我省实际，根据全省防震减灾工作在执行现行国家法律、法规等方面存在的突出问题，对全省防震减灾工作中的四个重要环节的行政管理和社会义务进行规范和细化，制定一部具有陕西地方特色的防震减灾法规，来填补我省地震立法空白，已经成为维护全省社会安定、经济发展的迫切需要。

二、《条例》的起草经过和立法依据

省政府对防震减灾工作一向很重视，制定颁布了《陕西省工程建设场地地震安全性评价管理办法》，下发了《关于加强当前防震减灾工作的通知》，建立了防震减灾工作领导小组，定期听取地震部门的工作汇报，并于1997年和1998年连续两次将《陕西省防震减灾条例》列入全省立法调研计划，责成省地震局结合我省实际起草《陕西省防震减灾条例》。我局1997年开始组织起草班子，经过调查论证，在借鉴兄弟省区已经出台的法规的基础上，我们起草《陕西省防震减灾条例（草案）》，后经征求各地（市）地震局和机关各部门的意见，多次召开不同层次的会议，专题研究，数易其稿，经局务会审定后，于1998年9月正式报送省法制局。省法制局于今年3月召开了有关厅局参加的立法协调会议，此后又反复征求并充分吸取了各方面的意见和建议，经省政府1999年第二十三次常务会议审议通过后，形成了现在的《陕西省防震减灾条例（草案）》。

立法依据如下：

1、《中华人民共和国防震减灾法》

2、国务院有关法规：

①《地震监测设施和地震观测环境保护条例》

②《破坏性地震应急条例》

③《地震预报管理条例》

3、国家和省政府发布的其它有关法规、部门职能配置等重要参考文件。

三、《条例》中有关问题的说明

《陕西省防震减灾条例（草案）》共分七章三十五条，包括总则、地震监测预报、地震灾害预防、地震应急、震后救灾与重建、法律责任和附则七章。现就草案的主要内容说明如下：

（一）关于总则第五条主管部门

我们认为，在社会主义市场经济条件下，防震减灾作为一项特殊的社会公益性事业，必须加强政府的领导，同时还应有一个专门的主管部门负责日常工作。在众多的负有防震减灾管理职责的工作部门中，地震主管部门处于主导地位，并发挥着重要作用，在中编办批准的地震部门的三定方案中已规定的十分明确。各级地震工作部门也正是在各级政府的领导下，按照职责分工、代表政府行使地震监测预报、地震灾害预防、地震应急等方面的管理工作，这是其他任何部门都无法替代的。

我省二十多年防震减灾工作的实践亦证明，省地震局作为常备不懈专司防震减灾工作的部门，大量日常工作由我局承担，因此全省防震减灾工作领导小组办事机构设在省地震局。为有利于今后防震减灾工作依法行政，便于我省防震减灾工作的开展，参照海南、福建、河北等兄弟省的做法，省政府常务会议根据我省实际，明确指出地震部门是防震减灾工作的主管部门，其他部门协同做好防震减灾工作。因此，草案根据省政府常务会议的精神，明确规定了地震部门是防震减灾工作的主管部门。

（二）关于抗震设防要求管理问题

加强对建设工程抗震设防要求的管理，是地震灾害预防中的一项重要的工程性预防措施。它主要是指通过加强对各类建设工程的抗震设防标准的监管，确保新建建设工程能够依据地震区划和经地震安全性评价提出的抗震设防要求，结合社会经济承受能力，采取科学合理的抗震设防措施，从而达到提高建设工程的抗震性能，减轻地震灾害损失的目的。国外大量的震害实例已经表明，按照抗震设防要求采取工程性预防措施是减轻地震灾害的直接和有效的途径。目前，随着城市现代化建设的发展，国内许多建设单位还未能够充分认识到抗震设防要求的重要性，在新建各类建设工程中存在不科学使用抗震设防标准、需要进行专门地震安全性评价工作的重要建设工程项目，往往以各种理由或借口不愿进行地震安全性评价了作，导致不少建设工程抗震性能达不到要求，留下隐患，一旦发生破坏性地震，则后果不堪设想。最近在台湾发生的7.6级地震，一些高层建筑的倒塌就已经充分表明这一点。在我省1998年初的泾阳4.8级地震中，本不应该出现问题的一些民用建筑物却出现裂缝，造成一定程度损坏的现象也说明，加强对建设工程抗震设防要求的规范管理是十分必要的。因此，我们在第十四条和第十五条中，对加强建设工程的抗震设防要求管理做出了具体的规定，对已经出台的“陕西省工程建设场地地震安全性评价管理办法”予以确认，并考虑到城市高层建筑存在的界定问题，提出60米以上高层建筑也要进行地震安全性评价，这样就可以使我们既科学合理的使用建设投资，又能够达到增强建设工程的抗震性能的目的。为使抗震设防要求管理落到实处，本《条例》草案规定，地震安全性评价结果由省地震工作主管部门审批确定，评价工作应当纳入基本建设管理程序，在项目可行性研究阶段进行。

（三）关于地震监测台网的经费投入问题

《中华人民共和国防震减灾法》第四条规定“防震减灾工作，应当纳入国民经济和社会发展计划”。第十三条规定“地震监测台网的建设资金，按照事权和财权相统一的原则由中央和地方财政承担”。由此，国家有关部门已提出了地震监测台网实行统一规划，分级分类管理的办法。除国家级地震台网外，其余均属省、地监测台网。我省现有省、地建设和改造的地震监测台网，大都建设于70年代，由于建设改造和运转经费不足，造成设备陈旧老化，于段落后，基础设施无力维修改造，难以适应严峻的地震形势和迅速发展的科学技术水平。根据《陕西省人民政府办公厅转发省地震部门关于建立健全防震减灾计划体制和相应经费渠道的实施意见的通知》（陕政办发〔1998〕86号）和《陕西省人民政府办公厅关于加强当前防震减灾工作的通知》（陕政办发［1998］82号）两个文件精神，草案对地震监测台网的建设、改造和运转经费也做出按照事权和财权相统一的原则，由同级财政各自承担的规定。

（四）关于地震台站保护问题

由于目前我省地震台站观测环境和监测设施遭受干扰破坏的问题比较严重，90年代以来，已连续发生5个专业地震台的监测环境受到干扰和破坏，严重影响了我省地震监测防御能力，因此本《条例》草案吸收了有关部门的建议，在第十一、十二条中对保护地震监测设施和观测环境问题做出较为明确的规定。

（五）关于地震应急预案制定问题

根据国务院《破坏性地震应急条例》规定，本《条例》草案的第二十条、二十一条对制定地震应急预案的范围和调整修定提出明确规定，既切合当前我省地震应急丁作的实际进展情况，又便于操作和执行。为社会各有关部门依法履行地震应急工作职责奠定了基础，同时在法律责任中也相应对“不按规定制定和实施破坏性地震应急预案造成损失的”做出了处罚规定。

以上说明连同《陕西省防震减灾条例（草案）》，请予审议。